기획연재…성공적인 지역축제를 위한 ABC②

기획연재…성공적인 지역축제를 위한 ABC②

흥청망청 지역축제 감사원 감사로 ‘된서리’

 

성공하는 축제 VS 실패하는 축제의 관건은 전문성과 투명성

감사원이 최근 전국의 지역축제를 대상으로 대대적인 감사를 실시한 결과 제법 유명세를 탔던 지역축제들이 ‘속빈강정’에 소리만 요란한 ‘빈 깡통 축제’였음이 드러났다.

감사원은 이번 감사에서 2007년부터 2009년까지 개최된 총사업비 5억 원 이상의 지역축제와 행사를 감사범위로 정하고 전라남도 등 51개 지방자치단체와 행정안전부를 대상으로 축제의 예산낭비 여부, 행사 예산과 보조금 횡령․유용 및 부당 집행․정산 여부, 축제 협찬 명목의 기부금품 부당 모집 여부, 행사 안전관리․성과평가 및 사후관리의 적정 여부 등에 중점을 두고 감사를 실시했다.

이번 감사에서 나주시와 관련된 지적이 나오지 않아 그나마 다행인 가운데, 지난해 신종 플루 확산에 따라 취소됐던 영산강문화축제가 올해 어떤 규모와 형식으로 열릴 것인지 시민들의 관심이 쏠리고 있다.

이번에 감사원 감사에서 지적된 전남도내 지역축제를 중심으로 성공하는 축제와 실패하는 축제의 요건을 살펴본다. / 편집자 주

글 싣는 순서

1. 본전 생각나는 지역축제 이젠 ‘그만!’

2. 성공하는 축제, 실패하는 축제

3. 나주가 배워야 할 축제의 ABC

전국은 온통 축제판, 1년에 만 건 웃돌아

 

지역축제의 수는 지방자치제 실시 이후 전반적으로 증가 추세에 있으며, 2007년부터 2009년까지의 지역축제․행사 현황을 파악한 결과, 2007년도에 9,545개에 이르던 축제와 행사는 2009년도에 11,673개로 늘어났다.

특히, 이들 축제․행사에 들어간 예산이 2007년 5,461억원에서 2009년 1조35억원으로 증가한 것은 자치단체들이 축제의 효용성을 따지기 보다는 일단 저질러놓고 보자는 식의 축제행정을 펼치고 있음을 보여주고 있다.

지난해의 경우 10억원 이상의 예산이 소요된 축제행사가 108건에 이르고, 1억원 미만의 행사는 10,254건에 달해 전체 축제․행사의 88.5%를 차지하고 있다.<아래 표1 참조>

더구나 지방자치단체의 2009년 평균 재정자립도는 53.6%이고, 그중 도․시․군의 평균 재정자립도는 각각 이보다 낮은 33.3%, 40.7%, 17.8%로서 지방재정이 열악한데도 각 지방자치단체의 축제․행사 개최를 위한 행사비 예산은 전반적으로 증가하는 추세이다.

[표1] 연도별․예산규모별 축제․행사 수와 예산액 현황(단위 : 개, 억 원)

연도별	구분	예산규모별 축제․행사 수					예산액
		계	10억 원 이상	5억 원 이상 10억 원 미만	1억 원 이상 5억 원 미만	1억 원 미만
2007	축제	1,373	27	104	509	897	2,244
	행사	8,172	30	86	624	7,601	3,217
	소계	9,545	57	190	1,133	8,498	5,461
2008	축제	1,577	46	149	633	1,007	3,306
	행사	9,859	48	117	816	9,128	4,218
	소계	11,436	94	266	1,449	10,135	7,524
2009	축제	1,526	51	159	631	966	3,389
	행사	10,147	57	149	1,007	9,288	6,646
	소계	11,673	108	308	1,638	10,254	10,035
계 (3개 연도)	축제	4,476	124	412	1,773	2,870	8,939
	행사	28,178	135	352	2,447	26,017	14,081
	합계	32,654	259	764	4,220	28,887	23,020

축제․행사 관련 제도 무시 다반사

｢지방재정법｣ 제37조, 같은 법 시행령 제41조 및 ｢지방재정 투융자사업 심사규칙｣ 제3조 등에 시․군․구의 총사업비 5억 원 이상의 공연․행사 등 행사성사업과 시․도의 10억 원 이상의 공연․행사 등 행사성사업에 대하여는 사업의 필요성과 타당성 등에 대한 재정 투융자심사를 받도록 규정돼 있다.

특히, ｢지방교부세법 시행령｣ 제12조 제1항 등에는 투자심사를 이행하지 않은 지방자치단체에는 심사를 받지 않고 지출한 금액 이내의 교부세를 감액할 수 있도록 규정돼 있다.  

그런데도 대부분의 지방자치단체들이 추진기구 설치근거를 별도로 마련하지 않은 채 추진위원회 등을 구성하여 운영하거나 각 지방자치단체의 보조금 관리조례에 따라 기존의 민간 법인․단체에 보조금 등을 지원하여 축제․행사를 추진하고 하고 있다.

보성군에서는 2007년도부터 2009년도까지 보성다향제와 보성소리축제를 개최하기 위해 매년 보성다향제추진위원회와 보성소리축제추진위원회 구성계획을 수립하여 군수의 결재로 추진위원회를 각각 구성한 후 군수가 추진위원회 당연직 고문(대회장)으로, 소속 공무원이 간사(문화관광과장), 서기(관광진흥담당), 실무(담당주사보)로 직접 참여하여 추진위원회 업무를 겸하면서 행사계획(예산집행계획) 수립, 보조금 교부신청과 집행․정산보고 등 추진위원회에서 담당하여야 할 업무와 보조금 교부결정․교부, 정산검사 등 위 관서에서 담당하여야 할 업무를 모두 동일 공무원이 처리하는 방식으로 불합리하게 운영하고 있었다.

 

                        ◇전국의 지역축제를 대상으로 감사원이 감사를 실시한 결과 상당수 지역축제들이 불합리하게

                       운영되고 있다는 지적이 제기됐다.<사진은 본문 특정 내용과 관련 없음> 

 

순천시의 경우 순천만갈대축제 등 4개 축제․행사 개최를 위한 추진위원회를 구성하여 이와 같은 방식으로 운영하면서 추진위원회 회계규정에 “위원장이 필요할 경우 수의계약을 할 수 있다”는 규정을 두어 사실상 행사보조금 집행을 위한 계약 체결 시 임의로 수의계약을 할 수 있도록 하였다.

이에 따라 이번 감사에서 계약금액 30백만 원 이상의 계약실태를 확인한 결과 30백만 원에서 440백만 원까지의 행사비 집행 계약 12건을 모두 수의계약으로 시행한 것으로 나타났다. 이와 같이 지방자치단체가 축제․행사 추진위원회를 구성하여 실질적으로는 축제․행사 전반을 주관 및 집행하면서도 위 추진위원회가 형식상 민간단체 명의로 되어 있는 것을 이용하여 행사비 집행을 위한 각종 계약 체결 시 임의로 수의계약을 체결하는 등 ｢지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률｣ 제9조 등의 일반경쟁계약을 원칙으로 한 관련 법령상 각종 제약을 회피하는 수단으로 사용할 우려가 있다.

축제․행사추진위원회의 불합리한 운영으로 행사비 집행 등이 부적정하게 사용된 주요 사례를 살펴보면 이렇다.

순천시에서 평생학습축제조직위원회 등 4개 축제․행사추진위원회를 구성한 뒤 소속 공무원이 간사, 서기 등으로 참여하여 위와 같은 방식으로 불합리하게 운영하도록 한 결과, 2007~2009년도에 위 위원회 업무를 겸하고 있는 축제 담당공무원이 형식상으로는 위 축제 보조금을 위 위원회에 교부한 뒤 실제로는 위 위원회 명의의 계좌를 이용하여 직접 관리․집행하면서 위 관서 교통과 등 36개 부서에 행사지원경비 명목으로 보조금을 개인급여계좌로 송금함에 따라 각 부서 담당자들이 보조금 지원경비를 개인급여와 혼합 관리하게 됨으로써 수시로 마이너스계좌 대출금 자동상환 및 생활비 등 개인용도로 사용되는 등 부적정한 사례가 발생한 것.

[표2] 축제․행사 추진위원회 운영이 불합리한 주요 사례

 

관계기관		관련 축제․행사	소속 공무원의 추진위원회 참여 및 사실상 집행 내용	추진 방식
여수시		국제청소년축제, 거북선대축제, 세계불꽃경연대회	당연직 위원(부시장 또는 담당국장), 간사(담당과장), 서기(담당), 실무(담당주사보)	보성군과  같은 방식
진도군		신비의 바닷길 축제	집행위원장 또는 실무위원장(부군수), 당연직 위원(실․과․소․읍․면장), 간사(문화관광과장)	〃
순천시		평생학습축제, 남도음식문화 큰잔치, 순천만갈대축제, 시민의 날 행사	축제지원실장 또는 상황실장(담당국장), 간사(과장 또는 담당), 실무(담당주사보 등)	〃

축제 성과 부풀리기도 여전

 

진도군 등과 같이 평가결과와 직접적인 이해관계가 있는 추진위원회에서 평가기관에 성과평가를 의뢰함에 따라 평가기관에서는 방문객 수와 경제적 효과 등 성과를 명확한 근거에 따라 직접 산출하지 아니하고 지방자치단체와 추진위원회에서 마음대로 부풀려 언론 등에 홍보한 자료를 그대로 인용함으로써 평가의 객관성․신뢰성․전문성이 상실된 사례가 있었다.

실제로 진도군의 ‘진도 신비의 바닷길 축제’의 경우 추진위원회에서 ◇◇대학교에 평가용역을 의뢰하여 평가를 하도록 하였으나, 평가기관에서는 방문객 수를 위 관서에서 명확한 산출근거 없이 자체 추산한 인원보다 2배 이상 부풀려 언론 등에 홍보(2007년 1,010,000명, 2008년 1,011,587명, 2009년 682,436명)한 자료를 그대로 인용하고, 이를 근거로 경제 효과 등도 과다하게 평가한 것으로 지적됐다.

또 여수시 등과 같이 지방자치단체에서 성과평가의 구체적인 기준과 방법 등이 명확하지 않다는 사유로 민간행사보조금을 3년간 지원한 후 일몰제를 적용하지 않으면서도 성과평가도 하지 않고 2009년에 지속 지원한 사례도 있었다. 

여수시에서 2006년부터 2008년까지 3년 동안 민간행사보조금을 10백만 원 이상 지원한 33개 축제․행사 중 ‘여수거북선대축제’ 등 3개 축제는 성과평가를 하였으나, ‘근로자한마음축제’ 등 30개 축제․행사는 성과평가도 하지 아니한 채 2009년에도 민간행사보조금을 지원했다.

보성군은 2006년부터 2008년까지 3년 동안 위 민간행사보조금을 10백만 원 이상 지원한 7개 축제․행사 중 '보성다향제'는 성과평가를 하였으나 나머지 ‘보성소리축제’ 등 6개 축제․행사는 성과평가도 하지 않은 채 2009년에도 민간행사보조금 지원했다.

전라남도의 경우 재단법인 명량대첩축제기념사업회에 보조금을 지원하여 명량대첩축제를 개최하도록 하면서 2008. 4. 28. 수립(도지사 결재)한 “2008 명량대첩축제 기본계획”에 따르면 위 축제의 총사업비는 이미 확보된 예산 700백만 원과 추가경정예산 확보 예정액 850백만 원을 포함하여 15억 원 이상(실제 보조금 예산액은 1,421백만 원)이고, 2009. 2. 12. 수립한 “2009 명량대첩축제 추진계획”에 따르면 2009년도의 위 축제 총사업비는 이미 확보된 예산 950백만 원과 추가경정예산 확보예정액 1,200백만 원을 포함하여 2,150백만 원(실제 보조금 예산액 1,185백만 원)이므로 모두 10억 원 이상으로서 투자심사 대상인데도 이를 이행하지 않았다.<아래 그림1참조>

[그림1] 명량대첩축제 투융자심사 미이행 내용(2008년)

 

 

지역축제 성공전략

이처럼 지역축제가 무분별하고 비효율적으로 운영되고 있는 것과 관련해 한국지역문화이벤트연구소 이각규 소장<왼쪽 사진>은 축제의 목적과 본질을 확립하는 것이 성공의 관건이라고 제언하고 있다.

지역축제는 지역의 매력을 국내외로 어필하는 절호의 기회이다. 예를 들면, 이천도자기축제로서 이천시는 「도예문화의 도시」라는 이미지를 구축했고, 안동시는 국제탈춤페스티벌로서「탈춤과 선비문화의 도시」를 홍보했다.

그러기 위해서는 시민을 참여시켜서 지역의식을 불러일으키며 그 에너지를 활용해야 한다. 안동국제탈춤페스티벌에서는 109개 단체 31,010명의 자원봉사자가 활동했다.

하지만 이미 성공한 국내외 축제를 벤치마킹하여 참고는 하되 모방은 피해야 한다. 지역마다 고유의 특성과 상황여건이 다르기 때문이며 유사한 흉내는 실패할 가능성이 높다.

특히, 기획구상단계에서 전문가시스템 활용과 기획예산책정은 필수적이다. 그리고 이벤트프로듀서와 총감독을 기용한다면 일류급을, 재정계획은 명확히 해야 한다. 전문가에게 축제프로젝트의 기획을 의뢰하면, 적정한 기획료가 예산에 포함되어 지불되는 것이 당연하며, 그것이 일반적이다. 국내의 경우, 지역축제 전체예산 규모의 크고 적음에 따라 5～10%정도가 적정하다고 보며, 소액의 예산으로 기획료를 책정하는 것은, 이벤트를 육성․발전시키기 위해서도 필요하다.

명확한 테마선정이 핵심요소

사실 지역축제의 가장 핵심은 테마의 선정이 아닐까 싶다. 사실, 테마는 많고 무엇으로 함축할 것인가가 대단히 어렵다. 지역의 어떠한 것도 테마가 될 수 있다. 지역에는 여러 가지 소재가 있고, 그 소재를 어떻게 개발하여, 부가가치를 높여 활용하느냐이다. 지역활성화를 위한 구상을 명확히 하고, 그것에 근거한 이벤트를 개최하여 위치부여를 한다면 테마선정이 그리 고심스런 것만은 아니다.

지역의 토대가 되는 역사적, 객관적, 산업적, 문화적 조건을 모색 및 활동하는 경우 처음으로 자신 속에서 컨셉트가 되는 항목이 나온다. 이것도 힌트, 저것도 힌트라고 생각되는 것만 조합하여서는 성과가 없다. 지역활성화는 ‘즐기는 마음’이 필요하다. 지역활성화도 시나리오가 없으면 진전되지 않는다. 지역축제도 그 시나리오 만들기의 단계가 중요하다.

지역축제 그 자체를 파악하는 경우, 자신의 지역에 어떠한 것이 독특한 것일까 ‘특성찾기’의 단계를 파악하면, 화제성이 없는 지역은 없을 것이다. 기본적으로 자신의 주변을 파악하는 것이 원점이다.

축제와 지역산업과의 연계

독자적이며 개성 있는 축제를 기획하고 싶으나, 예전의 내용과 이미지에서 좀처럼 탈피하기 어려운 것이 현실이기도 하다. 하지만 기존의 것을 다시 한 번 붕괴시키고 본질을 파악하며, 그 축제를 재인식한다면 개성적인 축제를 고려할 수 있을 것이다. 어떤 작은 마을에서도 매력이 넘치는 것이 있다면 매스컴은 취재와 협력을 해줄것이다. 매스컴은 그 지역의 장래에 대한 책임이 있다. 매스컴을 활용하지 않으면 지역활성화에 도움이 되지 않는다.

특히, 지역산업과의 연결이 약한 지역축제는 일회성에 거치고 만다. 그러면 산업과의 연계를 어떤 시점에서 생각해야 하는가, 그것은 바로 ‘존재제품신장’에 집중하는 것이다. 예를 들면 해안지역의 마을에서 하는 행사를 산간지역의 마을에서 하기는 불가능하다. 지역활성화의 요인은 지역축제를 산출하는 토대일 것이다. 어떤 지역의 관광과 공업, 농업, 어업등 내부요인을 어떻게 연계하느냐가 산업진흥의 기본이다.

축제 꼭 해야 되는가

지역활성화라는 명확한 목표를 확실히 하지 않으면 축제에 들이는 노력과 예산은 물거품이 되고 만다. 지역에서 “이벤트와 축제는 시청에서 하는 것이라는 인식과 언제까지나 시청 주최의 이벤트”라는 것도 조직의 문제이다. 아울러 지역주민의 적극적이 참여유도와 민간단체의 실행능력배양이 급선무가 될 것이다.

우리나라 축제에 문제가 많다. 가령, 정치인들이 일일이 축사를 하는 것도 외국에는 없다. 정치인들이 일일이 한 마디씩 하는 것 큰 문제다. 그리고 두 번째는 백화점식이라는 점이다. 프로그램 수만 놓고 보면 우리나라 축제들이 외국보다 많다. 우리나라의 대다수의 축제는 가짓수만 많고 집중도가 떨어진다. 세 번째는 주최측의 시각이 협소하다. 이벤트와 지역축제는 엄연히 다른데, 이벤트로만 생각하는 시각이 있다. 군사문화의 잔재가 남아있는 것도 없애야 한다. 축제는 일탈의 장을 맛보러 가는 것인데, 아직도 국기에 대한 경례나, 애국의례 같은 식순을 진행하는 곳이 있다. 국경일이라면 모를까, 이런 부분은 축제의 맛을 떨어뜨린다.

이쯤에서 진지한 질문이 필요하다. ‘우리가 왜 축제를 해야 하나’ 과연 꼭 해야 하는지, 안 하면 안 되는지 말이다.